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吴海青:“二孩”政策能否提高养老保险基金可持续性

2020-01-02  

  目前,老龄化已经成为中国社会发展不可忽视的问题。早在2001年,中国65岁及以上老年人口的数量就达到了7%以上,根据联合国统一标准,这一数字意味着中国已经进入老龄化社会。为了应对愈加严峻的老龄化问题,中国政府出台了多项举措,其中就包括于2013年和2015年分别出台的“单独二孩”政策和“全面二孩”政策。这两项政策打破了延续已久的“一孩”政策。前者是指允许一方是独生子女的夫妇生育两个孩子;后者则进一步放开,允许所有夫妇生育两个孩子,不再受到一方为独生子女的限制。“二孩”政策解除了对潜在生育意愿的束缚,增加了未来劳动力数量,对缓解我国老龄化压力和养老保险基金支付压力无疑具有积极作用。

  国家统计局的数据显示,“二孩”政策实施以后,我国生育率长期处于下降趋势的状况在短期内得到了一些缓解。我国人口出生率分别在2014年和2016年比上年提高了0.29‰和0.88‰。新生人口的增加,意味着未来年轻人口比例的增加,也意味着养老保险缴费人数的增加和养老保险基金收入的增加,能够降低老年抚养比,对养老保险基金的可持续性具有积极作用。同时,更多的劳动力人口能够为社会经济发展提供更多生产动力和活力,有利于经济的进一步发展,在一定程度上避免“未富先老”的困境。不过,近年来,也陆续有一些学者研究了“二孩”政策对养老保险基金的影响,认为“二孩”政策的实施虽然在一定程度上有利于缓解养老保险基金支付压力,但最终效果并不明确,要受到民众生育意愿和政府执行力度的影响。

  从数据上来看,“二孩”政策虽然在短期内释放了部分生育潜力,提高了人口出生率,却并没有从根本上改变长期生育意愿低迷的趋势。2015年“全面二孩”政策实施以后,我国人口出生率虽然在2016年得到了短期提高,但随后在2017年下降了0.52‰,在2018年进一步下降了1.39‰,达到了历史最低的10.94‰。 腾讯新闻2016年发布的一份《二孩调查分析报告》显示,在受调查群体中,有计划生二孩的比例不到三分之一。而从计划到具体实施的过程中,这一比例还会降低。其中,九零后受到“二孩”政策的影响最小,他们大多因为经济压力过大、社会保障和基础设施不健全而选择不生育“二孩”。七零后和八零后由于传统观念的影响,以及具备了一定的经济基础,受到“二孩”政策的影响较大,但由于年龄等客观因素限制,这一群体所能够贡献的生育率增长程度有限。

  同时,随着生活压力的增大和传统观念的转变,传统的生育结构正在改变。根据国家统计局抽样调查数据,虽然30岁以下育龄妇女仍然是生育的主力军,但这一群体的生育率正处于下降趋势,比如25-29岁育龄妇女的一孩生育率从2014年的54.13‰下降到了2015年的41.55‰。相反,30岁及以上育龄妇女的一孩生育率正逐渐上升。也就是说,育龄妇女选择生育第一个孩子的年龄在逐渐增大,这一方面意味着人们对生育孩子的态度更加谨慎;另一方面也意味着,由于受到年龄等生理因素的限制,生育第二个孩子的可能性会减小。由此可见,“二孩”政策仅能在短期内增加一部分新生人口,不能改变长期生育率降低的趋势,对未来年轻劳动力的增长贡献程度有限,对养老保险基金增长的作用也有限。

  另外,短期内“二孩”的增多会产生照料需求,促使未到退休年龄的老年人(祖父母、外祖父母)提前退休,或者促使生育“二孩”的女性短期或永久性退出工作市场。前者会增加养老保险支出,后者则会减少养老保险缴费。无论是哪一种情况,都可能会对养老保险基金的可持续性产生负面影响。目前这一间接影响机制在现有研究和评论中较少涉及,但由于中国社会传统的家庭观念和不完善的婴幼儿托管机制,这是“二孩”政策实施后不可忽视的一个方面。

  为了让“二孩”政策真正发挥其应用的效果,政府应该首先从根本上激发年轻人的长期生育意愿。一方面,要让年轻人有条件生育“二孩”,进一步完善和落实各项生育福利,比如避免职场育龄女性歧视等,创造良好的生育环境;另一方面,要让年轻人有意愿生育“二孩”,从基础保障的角度解除其后顾之忧,比如鼓励发展有资质的托管机构,促进公立小学教育质量发展等;同时,要让年轻人有能力生育“二孩”,创造更多就业机会,提高工资水平和福利水平,进一步抑制房价、物价过快增长,减轻生活压力。只有从根本上让年轻人有条件、有意愿、有能力生育“二孩”,才能避免生育率短期性增长后回落甚至加速下降的窘境,使“二孩”政策的影响能够长期延续,不断增加新生人口和未来劳动人口的数量,从而增加养老保险基金的可持续性,促进经济的进一步发展。

  在目前的文化和制度水平下,“二孩政策”对养老保险基金可持续性的提升效果可能有限。面对养老保险基金缺口,提高退休年龄和缴费年限、完善缴费基数、促进基金统筹等多项举措也应共同进行。多措并举,才能从更全面的角度解决我国现阶段养老保险制度的主要矛盾。

  转载自《中国银行保险报》“北大保险评论”栏目第679期,2019年12月27日


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